产业安全保卫战

　　除了在海外作打拼，国内也成为全球化竞争的一个主战场。随着2005年入世过渡期的终结，发达国家纷纷将“要求进一步开放市场”作为重要的对华贸易策略。

　　后过渡期时代，中国出台了限制农业补贴、取消部分产品进口关税配额、关税逐年大幅降低甚至直接取消等市场开放政策。此外，2002年中国颁布的《利用外资改组国有企业暂行规定》，让引进外资除了具有“引进资金技术、促进经济发展”的作用，还被赋予了“优化结构、推进国企产权改革”的意义。不久，“外资斩首”——跨国公司并购中国产业排头兵企业——成为一时风潮。

　　国务院研究发展中心2006年7月发表的研究报告中提及：在中国已开放的产业中，每个产业排名前5位的企业几乎都由外资控制。中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权。玻璃行业、电梯生产厂家，已经由外商控股；18家国家级定点家电企业中，11家与外商合资；化妆品行业被150家外资企业控制；20%的医药企业在外资手中。

　　2006年9月8日，为了缓解“斩首”风潮，国家出台了《关于外国投资者并购境内企业的规定》，对过去的过度宽松的并购案审批进行了紧缩。

　　实际上，早在2004年国家商务部产业损害调查局就提出了“产业安全”问题。“那时我们主要还是从反倾销、反补贴和保障措施等‘两反一保’的产业损害调查角度考虑产业安全问题的。”时任商务部产业损害调查局局长的王琴华说，“调查局的主要工作职责，就是受理中国企业对进口产品的反倾销、反补贴、保障措施提出的申诉，进行立案、调查和裁决来提供贸易救济，维护产业利益。同时，我们还提出了产业损害预警的理念并进行了探索。”

　　到2006年，中国有关外资并购的“产业安全”还处在初期摸索阶段。“比如我们并没有哪些行业的哪些企业涉及到产业安全的确切概念。”王琴华说。最典型的案子莫过于2006年凯雷对徐工那次引发轩然大波的收购案，当时王琴华已经调任商务部机电和科技产业司司长，也参与了部里的审查组。“当时讨论的一个核心问题是徐工被收购是否影响产业安全？”她回忆说，“徐工是做工程机械的，其生产的一个重要产品是汽车起重机，汽车是被列为影响国家安全的产业，包括汽车底盘设计等，但其他工程机械产品就没有明确的界定。”

　　从“斩首”案的过度放纵，到徐工案的小心谨慎，中国政府在入世10年中不停地寻找着适合自己的角色。“我们刚入世时对于外资并购引起的产业安全问题重视不够，后来不断完善政策，应该说凯雷收购徐工、可口可乐并购汇源等案件都是这样出现问题、解决问题的经验教训积累过程。”国家发改委对外经济政策研究所副所长毕吉耀对《商务周刊》说，“从全球来看，企业间的跨国并购构成了跨国投资的主体，占到了70%以上，这也是中国多年来强调促进外资多元化的一个重要方面，所以我们还是鼓励并购的，但确实存在一个界限和程序问题。”

　　据他介绍，2011年2月，国务院为引导外国投资者并购境内企业有序发展、维护国家安全，出台了外国投资者并购境内企业安全审查制度(简称并购安全审查)。“对于该审查的讨论是从两年前开始的。”毕吉耀说，在简化程序方面，并购安全审查是一个进步，过去中国对外商并购审批比较复杂，“其实，政府只要在WTO框架下抓住主要核心，即主要审查企业并购行为是否会引起行业垄断，危及产业技术安全”。

　　他强调：“这次提出的并购安全审查不能理解为中国收紧利用外资的力度，我们只是更加规范发生在中国的外资并购行为，与国际做法的作为完全一致。”

　　44号公告：一次国境内的产业转移

　　中国入世10年间，中美两国贸易摩擦不断，进出口配额、“两反一保”调查、技术性壁垒等皆成美国向中国出招时的武器。究其原因，多半逃不过“中美贸易不平衡、知识产权保护、人民币升值”——这长期牵绊中美两国经贸关系正常发展的三大问题惹的祸。

　　2006年2月，美国贸易代表波特曼在华盛顿发布了中国入关之后措辞最为强硬的《美中贸易关系报告》(USTR)，报告中称“美国将让中国为不平等的贸易做法负责”。这份报告出笼的一个背景是，根据美方统计，2001年中国入关时，美中贸易逆差为830亿美元，到2004年，对华贸易逆差达到1620亿美元，同比增长31%，是排位第二的日本(752亿美元)的两倍；2005年对华贸易逆差再增至2020亿美元，已占美国全球贸易赤字的25%。美方同时指出，2001年中国加入WTO以来，美国对中国出口增加了81%，美国从中国进口增加了92%，美中贸易逆差增加了95%。

　　尽管中美两国因统计方法不同而在具体贸易不平衡规模上存在分歧(中国认为2001年、2004年、2005年中国对美贸易顺差分别为280.8亿美元、803亿美元和1142亿美元)，但为缓解美国方面的压力，中国除了一遍遍派出大规模的采购代表团以图安抚，2005年7月21日又宣布了人民币汇率形成机制改革，实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节的浮动汇率制度。与此同时，“减顺差”也成为一项紧迫任务。

　　“我们对美贸易的顺差很大一部分来自加工贸易。因此，我们开始调整加工贸易政策。”王琴华说，她主管的机电和科技产业司下设有加工贸易处，具体负责加工贸易分类管理、准入标准等加工贸易政策的调研与拟订。

　　2007年7月，商务部和海关总署发布了加工贸易44号公告，其中包括发布新增塑料原料及制品、纺织纱线、布匹、家具、金属粗加工产品等商品类别的新一批加工贸易限制类商品目录，以及要求ABCD企业分类中的非A类企业缴纳相当于应缴税款一半的保证金，出口时返还，以此提高加工贸易的成本。

　　由于加工贸易是中国实行改革开放政策后承接国际产业转移的一种主要贸易方式，因此，香港企业是最早进入内地开展加工贸易的。据王琴华介绍，2007年时在内地开展加工贸易的香港企业大约有45000家，占加工贸易企业总数的接近一半。加工贸易44号公告的发布，自然在香港引起了很大震动。

　　“港澳企业大多把加工厂放在广东，接单、物流、设计、营销都在香港完成，所以增值也是通过香港实现的。”王琴华向《商务周刊》解释到，比如一家香港服装企业，接单、原材料采购等环节都由它完成，大陆加工厂只负责生产，做好的衣服运到香港，再由香港公司向外出货，甚至一个大陆工厂专门做衣服的袖子，运到香港后，再发往另外一家做成衣的大陆工厂。再比如一家做台式机出口的香港公司，鼠标、键盘分别在不同的大陆厂家生产，而后统一发往香港，再由香港公司发回大陆的整机组装厂，再发回香港理货、打签、出口。尽管看起来非常费事，但方便香港企业控制材料成本。此外，运来运去虽然看上去要耗费运输成本，但能享受出口退税待遇，原材料和半成品进口时因为是加工贸易，也是保税的。

　　这种被时任副总理吴仪戏称作“货物香港一日游”的产业链，实际上还承载着大批香港人的就业。仅往来香港和内地之间运输的香港集装箱货柜车司机就有几万人。

　　当年5月份和7月初，商务部和国务院港澳办两次组团专程赴香港、澳门，向港澳特区政府通报有关加工贸易政策的调整情况，听取特区政府对加工贸易政策的有关意见，在香港还专门听取了香港工业总会、香港工商总会等11个重要团体的意见。这些意见在加工贸易政策的制定中予以了部分采纳，并根据香港特区政府的建议，推迟了《加工贸易限制类目录》的发布时间。

　　“我们调整政策，对加工贸易企业既是压力，也是动力，这也是政策调整的一个目的，就是希望企业能够借着这种大的环境，尽快的调整自己产品结构，增加产品中的自主知识产权，向自主设计、自主品牌的方向发展，向产业链的高端发展。”王琴华说，“我们一些劳动密集型产品多年来还是靠廉价的劳动力，靠低价格的竞争，从事的是简单的组装加工，从可持续发展的角度来说，早晚也是要改变的。所以，在政策调整的情况下，这些企业可以加快结构调整的步伐，使自己的出口产品能够向更高档次、更高技术含量升级，向自主品牌发展，依靠自主知识产权和自主品牌在国际竞争中赢得一席之地。”

　　除此之外，加工贸易政策调整还间接促进了中国加工贸易产业链条的迁移。“现在四川、重庆、湖南、湖北、陕西、江西等地的进出口贸易发展很快，应该算是当时的政策3年后的后续效果。”王琴华说，“可以说，44号公告推动了一次中国国境内的产业转移。”

　　或许这就是WTO对中国经济发展的历史性意义。一个主要由浩如烟海的专业法律条文构成的机构或者说机制，就这样由外及里、由浅入深地慢慢改变着这个大国的每一寸角落。它不仅有春风化雨，也有霹雳闪电、秋风和冬雪，我们这艘夜航船就这样驶过了10年的长河，从黄土庐园开往从未抵达的大洋。